鱼类在我国南海的珊瑚礁区域栖息自然资源部南海局供图
今年是中国共产党成立周年，也是“十四五”开局之年。站在新的历史起点上，我国要着力解决好发展不平衡、不充分的问题，特别是要考虑如何进一步加强海洋生物多样性保护和可持续利用，从保护海洋中寻找发展机遇，推动海洋生态环境保护和海洋经济协同发展，提升海洋发展的质量和效益。
实现生物多样性目标任重道远
年9月，《生物多样性公约》秘书处发布的《全球生物多样性展望报告5》（以下简称GBO-5）称，截至年8月，全球海洋保护区面积为万平方公里，占全球海洋面积的7.5%。其中，处于各国管辖海域的保护面积约万平方公里，保护比例为17.2%；在全球海洋面积64%的公海上，保护面积约万平方公里，保护比例为1.2%。在保护成效及管理措施的落地方面，各国限于资金、设备和人力资源等因素，在管辖海域的保护工作进展不大，管理效果不尽如人意。在公海上，选划的海洋保护区有名无实，缺少相应的保护举措。仅有少数发达国家（占缔约方的12%）有望实现保护目标，多数国家（占比为88%，多为发展中国家）则难以完成。
在各国管辖范围内，欧美国家和小岛屿国家等的海洋保护覆盖面比较高，多数接近或超过30%。美国、英国、法国等国拥有许多海外岛屿，并将部分海外岛屿的专属经济区保护起来，与帕劳、塞舌尔等小岛屿国家共建立约40个、面积超过10万平方公里的超大型海洋保护区，总面积约万平方公里，占全球海洋保护面积的72%。资料显示，这些保护区的管理效果与GBO-5结论几乎一致，多未制定管理计划或未采取实质性管理措施，保护区尚停留在“纸面”上或管理效果不佳。在部分闭海或半闭海沿岸的国家，受自然地理条件和经济社会发展水平等因素制约，这些国家建立的海洋保护区面积普遍较小、覆盖比例相对较低。
年10月，将在我国云南昆明召开《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，预期将通过“年后全球生物多样性框架”，为未来10年全球生物多样性养护和可持续利用规划蓝图。该框架草案中的海洋目标指出，到年，通过采取连通性良好和有效的海洋保护区系统及其他有效的区域性养护措施，使至少30%的海洋得到养护，重点养护海洋生物多样性关键区。
保护海洋需要各方共同努力
《生物多样性公约》规定，缔约国对本国生物资源享有主权权利，并确立了保护生物多样性、可持续利用生物多样性组成成分、公平公正的分享利用遗传资源产生的惠益等三大目标。《生物多样性公约》确定其适用范围为“生物多样性组成部分位于国家管辖范围内”。对海洋而言，即为各国管辖海域。各缔约国在国家管辖海域，可依据国际法以及国内法，建立海洋保护区或采取其他有效措施养护海洋生物多样性。
此外，《生物多样性公约》明确规定，缔约国对其国家管辖范围内的资源享有主权权利，行使该权利时要制定相应的环境政策，不得对国家管辖范围外的区域造成环境损害。各缔约国在内水、领海、专属经济区和大陆架等国家管辖海域开发自然资源，需制定相关法律、政策和管理措施，不能损害公海和国际海底区域的海洋环境。
在国家管辖范围外，《生物多样性公约》将缔约方养护和可持续利用海洋生物多样性的责任限定为“合作”的义务，且可以直接与其他缔约国或通过相关国际组织的方式开展合作，但并未被赋予养护和可持续利用海洋生物多样性的“直接”义务。
在海洋环境保护方面，《生物多样性公约》受到海洋法制约。《联合国海洋法公约》规定，当与其他公约和国际协定发生冲突时，《联合国海洋法公约》优先适用。海洋法的优先性在《生物多样性公约》中也予以确认。在法律适用时，按照“特别法优于一般法”的原则，当各缔约国实施海洋环境保护的权利和义务发生冲突时，海洋法优先适用，应执行海洋法的规定，无论是国家管辖海域，还是国家管辖外海域。
在公海、国际海底等国家管辖范围外，《生物多样性公约》规定，各缔约国对其管辖或控制下的活动和过程享有管辖权。该款实际上是重申年《联合国海洋法公约》各缔约国对船舶具有的专属管辖权。《联合国海洋法公约》规定，船旗国对其在公海上航行的船舶具有专属管辖权，应对悬挂本国旗帜的船舶有效行使行政、技术及社会事项的管辖和控制。
关于《生物多样性公约》提及国家管辖范围外的“活动和过程”，主要包括船舶航行、渔业捕捞和国际海底矿产资源勘探等，海洋法对其已做出规定，授权国际海事组织、区域渔业管理组织、国际海底管理局等管理。
当前，国际海底管理局、区域渔业管理组织已在国家管辖范围外设立了一系列敏感区或脆弱区。年，国际海底管理局在东太平洋克拉里昂—克里伯顿断裂带指定了9块特别环境利益区，面积为万平方公里，使其避免、减轻或降低深海矿产资源勘探造成的环境影响。多年来，北太平洋渔业委员会、南极海洋生物资源养护委员会等区域渔业管理组织在公海已设立了36个深海生态系统脆弱区，面积约92万平方公里，重点保护海山、冷水珊瑚、海绵等脆弱生态系统，使其免受海底拖网渔业捕捞活动的影响。
《联合国海洋法公约》规定，公海向所有国家开放，国际海底区域为人类共同继承财产，任何国家不得将其据为己有。为专门处理国家管辖外海域生物多样性（BBNJ）养护和可持续利用问题，年12月，联合国大会通过第72/号决议，决定在《联合国海洋法公约》框架下拟议一份具有法律约束的国际文书。当前，BBNJ国际协定政府间谈判已完成3轮，各方将持续推进谈判进程。该协定将为国家管辖范围外生物多样性养护和可持续利用发挥主渠道作用，也将为在国家管辖范围外创建海洋保护区提供法律依据。
采取行动体现大国责任担当
我国拥有较为丰富的海洋生物多样性，已记录到的海洋生物达2.8万多种，约占全球已发现海洋物种总数的11%，拥有黄海、东海、南海和黑潮四大海洋生态系。年6月，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》印发，为维护生态安全和经济可持续发展筑牢基石。
为保护珊瑚礁、红树林、海草床等典型海洋生态系统，以及斑海豹、中华白海豚等珍稀海洋生物，我国建立各类海洋保护区约处，总面积为12.4万平方公里。为恢复和养护海洋生物资源，我国在渤海、黄海、东海及北纬12度以北的南海（含北部湾）海域实施除钓具外的所有作业类型禁渔，面积超过万平方公里。为保护海洋水产种质资源及其生存环境，我国在西沙群岛、辽宁省大连市遇岩礁等海域建立了51处海洋水产种质资源保护区，面积约7.5万平方公里。为降低大气污染物排放，我国设立了船舶大气污染物排放控制区，面积约46.5万平方公里。
为养护公海生物多样性，年我国在西南大西洋、东太平洋实施了为期3个月的自主休渔。这是我国针对尚无国际组织管理的部分公海区域渔业活动采取的创新性举措，也是积极参与国际海洋治理的重要体现。
总而言之，海洋生物多样性是实现可持续发展的重要基础。要坚持多边主义，形成全球海洋生物多样性保护的合力，提升全球海洋治理水平。坚持共同但有区别的责任，发达国家和发展中国家在海洋生物多样性养护的历史责任和现实能力存在差异，要帮助发展中国家提高海洋生物多样性养护和可持续利用的能力。坚持务实合作，科学制定国家管辖范围内海洋保护目标，积极参与国家管辖范围外的相关法律框架制定和与国际机构开展深层次合作。以有效行动为导向，重信守诺，共同保护全球海洋，促进人与海洋和谐共生。
（作者：自然资源部海洋发展战略研究所 郑苗壮）